9 фактів про субсидії в Україні і “справжню” ціну газу для населення

Центр економічної стратегії провів дослідження, як працюють і що можна покращити в системі субсидій в Україні. Vox Ukraine попросив виділити з дослідження найголовніше.

Масштабна програма субсидій, запроваджена у 2015 р. паралельно з підняттям цін на газ та теплоенергію для населення, була покликана пом’якшити для нього наслідки цього кроку.

Пропонуємо вашій увазі 9 тез з приводу цієї системи субсидій та реформи газового сектора.

1. Чи варто було змінювати тарифи на газ в Україні?

9 фактів про субсидії в Україні і "справжню" ціну газу для населення

Джерело: Меморандум України і МВФ

Навіть після минулорічного підняття, ціни на газ в Україні були майже найнижчими в регіоні (графік 1). Як і тарифи на тепло (графік 2). Як результат в Україні 60% котелень відпрацювали свій термін, а 20% мереж повністю зношені. Зрозуміло, що в такій ситуації втрати в системі теплопостачання є дуже високими. Таким чином, щоб змінити ситуацію, уряду потрібно було піднімати ціни до ринкових, що він власне і зробив в квітні 2016р.

Графік 3. Навантаження на державний бюджет при різних варіантах встановлення ціни на газ для населення у 2015р.

9 фактів про субсидії в Україні і "справжню" ціну газу для населення

Джерело: Презентація «Нафтогазу» на панельній дискусії «Як покращити механізм субсидії на ЖКП», організованої Центром економічної стратегії

За підрахунками Нафтогазу чистий зиск від підняття тарифів на газ до ринкових міг би становити 2.4 млрд. грн. в 2015р. (якби тарифи були підняті до ринкових), навіть за песимістичного сценарію, що при ринковій ціні за субсидіями би звернулися 75% домогосподарств (графік 2).

2. Змінено механізм надання субсидій, який базується на нормативах, а не на даних о минулому споживанні

1 травня 2015 року була запроваджена нова система субсидіювання комунальних послуг, за якої заявник декларує наявний дохід (свій і членів своєї родини) за останні 12 місяців. Розмір субсидій у новій системі також залежить від частки доходу, що його заявник витрачає на комунальні послуги.

Однак розмір субсидії встановлюється, виходячи з відповідних нормативів споживання комунальних послуг, встановлених КМУ, а не їх історичного рівня. Нормативи залежать від розміру домогосподарства і регіону проживання.

За такого механізму заявник втрачає стимул надлишково споживати електричну або теплову енергію чи газ. Проте відомі випадки, коли в силу попередньої звички або необізнаності з новим механізмом, громадяни в поточному опалювальному сезоні також намагались спалювати увесь призначений по субсидії газ, побоюючись, що інакше розмір субсидії зменшать.

ЯК БУЛО РАНІШЕ: До травня 2015 року заявник подавав документи, що підтверджували його (та членів його сім’ї) майновий стан за попередні 6 місяців і розмір комунальних платежів за цей же період.

Уповноважений орган розглядав документи заявника і, якщо рівень витрат (як % від доходу) на комунальні послуги був більшим за відповідний, визначений державою наперед рівень, то заявнику призначалася субсидія на наступні 6 місяців. Розмір субсидії був пропорційний рівню витрат: чим більшу частку в доходах домогосподарства займали комунальні послуги, тим більша субсидія призначалася.

За такої системи у заявника існувала спокуса збільшити споживання комунальних послуг: було багато випадків, коли домогосподарства залишали на ніч ввімкнутими засоби освітлення в санвузлах та вмикали опалення навіть у теплі місяці, аби фіктивно збільшити рівень споживання комунальних послуг та залишити за собою право одержувати субсидії наступні півроку.

3. Новий механізм нарахування субсидій значно вдосконалений та спрощений

Призначається на 12 місяців, а не на півроку, як було раніше, автоматично перераховується на наступний термін вже без додаткових заяв.

Зменшено кількість необхідних документів. Для оформлення субсидії потрібні лише заява та декларація (скасовується необхідність надання довідок про доходи). Оформлення не потребує фізичної присутності заявника в органах соцзахисту.

Субсидія призначається на підставі задекларованих даних заявника. Перевірка достовірності цих даних здійснюється органами соціального захисту (подаються запити до Пенсійного фонду та фіскальної служби).
Скасовуються деякі обмеження щодо майнового стану осіб: наявність у власності двох житлових приміщень або двох автомобілів, здача в найм житлового приміщення. Залишається єдине обмеження ─ здійснення одноразової покупки на суму понад 50 тис. грн.

Скасовується обмеження щодо наявності у складі домогосподарства осіб працездатного віку, які не мають офіційної зайнятості і не перебувають на обліку як безробітні.

Якщо дохід для працездатних осіб менший від прожиткового мінімуму, для розрахунку субсидії беруть суму прожиткового мінімуму. Для громадян, які одержують стипендію або соціальні виплати, під час визначення сукупного доходу враховуються фактичні розміри стипендій та соціальних виплат.

Передбачається можливість отримання субсидій для тих, хто орендує житло.

4. Занадто щедрий рівень соціальних нормативів, на основі яких розраховується субсидія

Постановою КМУ № 409 від 6.08.14 р. з відповідними змінами, внесеними Постановою КМУ № 842 від 28.10.15 р., визначено нормативи житлово-комунальних послуг, на оплату яких держава може встановити субсидію (Таблиця 1).

Ці норми і нормативи коригуються залежно від висотності житла (до багатоповерхівок застосовують понижувальний коефіцієнт, порівняно з будинками меншої висотності) та регіону (північні області мають більший коефіцієнт, порівняно з південними).

Таблиця 1. Нормативи послуг для централізованого та індивідуального опалення (теплопостачання)

9 фактів про субсидії в Україні і "справжню" ціну газу для населення

Як видно з таблиці 1, нормативи споживання послуг були значно зменшені у 2014 р., однак вони все ще завищені. Так, субсидійовані нормативи газопостачання для “інших потреб, ніж опалення”, під час опалювального сезону 2015-16 рр. були  в півтора рази вищі за нормативи, встановлені для оплати аналогічних послуг у випадку відсутності лічильника.

Тобто, якщо домогосподарство не мало лічильника і готувало їжу на газовій плиті, воно оплачувало 4,4 м3 газу на місяць, а якщо цьому господарству призначали субсидію, то виходили з того, що таке домогосподарство споживатиме 6м3 газу на приготування їжі. Окрім того, порівняно з реальними витратами газу на опалення, зафіксованими Мінфіном, норматив завищений приблизно у 2 рази (Таблиця 1).

Нормативи на послуги для обрахунку субсидій були підготовлені Мінрегіонбудом, на сайті якого зазначено, що при підготовці нормативів було використано статистику щодо середніх норм фактично спожитих населенням теплоресурсів. Тут є принаймні дві проблеми, які вказують на завищення нормативів:

– у минулому значна частина дешевого газу для населення насправді йшла на промисловість, а в обліку відображалась як спожита населенням;

– низькі ціни на енергоресурси стимулювали їх надмірне споживання населенням.

Надмірна щедрість нормативів також підтверджується різницею між нарахованою сумою субсидії і її фактично спожитим розміром. Так, за газ в опалювальний сезон було нараховано субсидій майже в 2 рази більше, ніж було потрібно для фінансування фактично спожитого газу населенням (графік 4).

Графік 4. Обсяг субсидій за газ в опалювальному сезоні 2015-16 рр., млрд. грн

Таку велику різницю тільки частково можна пояснити відносно теплою погодою. Інша частина пояснення – це щедрі нормативи споживання послуг.

Ми вітаємо нещодавнє скорочення нормативу використання газу на опалення на 20%. Однак закликаємо уряд в подальшому знижувати нормативи ще кардинальніше. Пропонуємо, по-перше, знизити базові нормативи для таргетування більш низької температури в приміщенні.

Держава повинна допомогти малозабезпеченим громадянам в оплаті тепла лише, скажімо, до 18оС, а не 22оС, виходячи з бюджетних обмежень та для стимулювання заощадження тепла.

По-друге, варто провести інвентаризацію житлового фонду країни та визначити клас енергоефективності помешкань (можливо, не усіх, а тільки певних типових будинків). Це дасть змогу призначати субсидії, виходячи з потреб у теплоенергії для кожного типу будівель.

Для того, щоб така система заохочувала енергозбереження, уряд повинен вийти до громадян з чітким планом щодо еволюції системи субсидій.

Наприклад, уряд оголошує, що на першому етапі (в перші кілька років) нормативи споживання енергії встановлюються  залежно від класу енергоефективності будинку (ефективніший будинок – менший норматив), на наступному етапі нормативи встановлюються на рівні середнього класу енергоефективності (до цього другого етапу мешканці неефективних з точки зору енергії будинків повинні здійснити заходи з утеплення своїх помешкань, або в майбутньому більшу частину комунальних послуг оплачувати самостійно) і на третьому етапі норматив встановлюється на рівні потреб в енергоресурсах для найефективніших будинків.

Норматив витрат газу для приготування їжі пропонуємо визначити як середнє споживання газу у тих домогосподарствах, де субсидія не виплачується, але де є лічильники на газ. Такі домогосподарства зацікавлені в економії газу і тому є добрим орієнтиром для нормативів.

5. Рівень щомісячного обов’язкового платежу (як відсоток від доходу), який платить домогосподарство з власної кишені при одержанні субсидії, є занадто високий

Академічні дослідження свідчать, що максимально за комунальні послуги родина може віддавати 25% своїх доходів, і держава має допомагати сім’ям, для яких цей поріг доступності перевищено.

У деяких перехідних економіках було встановлено навіть вищі пороги. Так, після об’єднання Східної і Західної Німеччини на початку 90-х ціни на комунальні послуги у Східній Німеччині були різко підняті (в 5 разів з 1991 по 1992 р.), а для тих, хто не міг платити, призначалася допомога.

При цьому в середньому домогосподарства витрачали на житло 28% доходу. Для бідніших сімей цей поріг був нижчий – на рівні 20%. Причому бюджетних коштів (а отже, і можливостей для підтримки бідних) у Німеччині було відносно більше, ніж нині в Україні.

У Чехії, Румунії, Вірменії, Азербайджані, Грузії, Молдові та Узбекистані соціальні субсидії надавалися для домогосподарств, якщо їхні витрати на комунальні послуги перевищували 25%. У Хорватії, Македонії, Грузії та Словаччині 10% найбідніших громадян тільки за електроенергію сплачували 10% усіх своїх доходів.

У Киргизстані субсидія призначалася, якщо видатки на комунальні послуги, не включаючи електрику, перевищували 23% доходу домогосподарства. Інший приклад: угорське місто Сольнок – там на початку перехідного періоду допомога призначалася, якщо плата за комунальні послуги перевищувала 35% доходу домогосподарств.

В Україні з 1998 по 2010 рр. діяла норма, за якою більшості домогосподарств призначалася субсидія, якщо видатки на комунальні послуги перевищували 20% доходу, проте в липні 2010 р. цей поріг було знижено до 15%. Нинішня система в Україні дозволяє більшості населення України платити за комунальні послуги від 9% до 16% свого місячного доходу, а для 9% найбідніших – менше 7% (див. Графік 5).

Причому ці цифри обраховані тільки для опалювального сезону, а в перерахунку на річний дохід (з огляду на те, що опалювальний сезон в Україні триває 6 місяців) – обсяг обов’язкових платежів за ЖКП складає 5-8% для більшості громадян і близько 2% для найбідніших.

Графік 5. Кількість домогосподарств, які одержують ЖКП субсидію, з розбивкою за відсотком обов’язкового платежу

9 фактів про субсидії в Україні і "справжню" ціну газу для населення

Відповідно до даних Держстату, плата за ЖКП перевищувала 10% доходу тільки для 27-30% нових “субсидіантів” (Графік 6).

Графік 6. Щомісячна статистика: співвідношення доходу субсидіантів і плати за ЖКП

9 фактів про субсидії в Україні і "справжню" ціну газу для населення

Ми пропонуємо упродовж кількох наступних років підвищити рівень обов’язкового платежу, який платить домогосподарство при одержанні субсидії, до 25%.

При цьому важливо інформувати людей заздалегідь про таке підвищення, аби вони могли відповідним чином планувати свої видатки, в тому числі й видатки на енергозбереження.

6. Практично не враховується тіньовий дохід субсидіантів, а також вартість натурального господарства

При вирішенні питання про адміністрування субсидій перед урядом завжди стоїть вибір вкладати кошти у надмірне адміністрування субсидій для виявлення і адресної допомоги найбіднішим, чи менше займатися адмініструванням системи і витрачати значні кошти на субсидії для більш широких верств населення.

Нині, в першу чергу через прогноз напливу заяв на субсидію, акцент зміщений на легкість адміністрування. В Україні на даний момент при рішенні про субсидію враховуються тільки офіційні доходи і факт покупки вартістю більше 50 тисяч гривень.

При цьому незрозумілі механізми відслідковування настання коштовної покупки: в нормативних актах уряду зазначено лише, що громадяни повинні самостійно попереджати органи соціального захисту про здійснення такої покупки.

За підсумками 2015 р. 32% домогосподарств отримали субсидію, тому мова йде не про найбідніші прошарки населення, а про приблизно третину населення України.

Це вже набагато краще, ніж коли субсидію чи пільгу у вигляді субсидійованої ціни на газ одержували усі громадяни, але ще далеко від цільової підтримки злиденних. Скажімо, в Болгарії на початку 2000-х субсидіями на опалення було охоплено 19% домогосподарств.

Таким чином, оскільки в Україні розміри неофіційних доходів є досить високими та існує значна частка натуральної економіки у формі особистих підсобних господарств, а також інші, ніж зарплата, тіньові доходи (наприклад, від оренди приміщень, надходження від членів родини, які працюють за кордоном, тощо), ми пропонуємо додаткові заходи для визначення справжніх доходів людей.

Перше, повернути перевірку майнового стану – кількість житла чи машин у власності. Друге, здійснювати фізичний контроль майнового стану субсидіантів.

Така форма контролю існує в інших країнах. Третє, доступ до інформації про банківські рахунки. Дозвіл на такий доступ заявник може надавати при заповнені заяви на субсидію. Якщо людина не хоче надавати такий доступ, то вона і не повинна претендувати на субсидію.

7. Монетизація субсидій – важливий крок для подальшого впровадження реформи ринку газу

Кошти субсидій надходять із бюджетів на рахунки підприємств, які надають комунальні послуги, потім шляхом взаємозаліків перераховуються постачальникам відповідних послуг, і не надаються громадянам.

Віртуальність субсидій має вагомий негативний момент – громадяни, які одержують субсидію, продовжують платити за послуги низьку ціну, а отже, не мають мотивації ощадно використовувати енергоресурси та інвестувати в енергозбереження.

Окрім того, така система не дозволяє зайти на ринок газу для населення новим гравцям – оскільки відсутній механізм оплати їхніх послуг грошима держбюджету у разі, якщо вони поставлятимуть газ субсидіантам.

Нині уряд не повністю готовий до повної монетизації субсидій через цілу низку причин, серед яких відсутність живих грошей у бюджеті та загроза зростання заборгованості населення за ЖКП (Таблиця 2).

Таблиця 2. Можливі загрози при монетизації субсидій

9 фактів про субсидії в Україні і "справжню" ціну газу для населення

Виходячи з означених обмежень, ми пропонуємо монетизувати лише ту частину субсидії, що була нарахована домогосподарству, але не використана протягом опалювального сезону. Таким чином, споживач отримає надзвичайно сильний стимул економити енергоресурси.

Тут йдеться не стільки про те, щоб зекономлені населенням субсидії спрямовувати на утеплення їхнього житла, скільки про можливість для людини забрати готівкою кошти і потратити їх на власний розсуд.

8. Недостатня кількість приладів обліку тепла

Питання обліку спожитого газу та теплоенергії залишається актуальним з кількох причин:

Без підрахунку фактично спожитої теплоенергії неможливо визначити рівень втрат у тепломережах і говорити про економічно обґрунтовані тарифи.

За таких обставин у підприємств теплоенергетики відсутні стимули до підвищення ефективності та модернізації виробництва, оскільки додаткові втрати можна включити в рахунок споживачів, а також бюджету, з якого сплачуються субсидії.

Споживач оплачує абстрактне опалення квадратних метрів свого помешкання, а не фактичну кількість використаної енергії. При цьому він не має можливості контролювати суми, що йому нараховуються, не кажучи вже про можливість впливати на їх розмір.

Без обліку та регулювання спожитого тепла будь-які методи мотивації до енергоефективності не будуть дієвими.

Відповідно до даних “Нафтогазу”, в 2015 р. населення спожило 17,2 млрд. м3 газу, з них 11,3млрд. м3 безпосередньо, а 5,9 млрд. м3 – підприємства теплоенергетики для виробництва тепла для населення (Рисунок 1).

Рисунок 1. Структура використання газу для потреб населення у 2015 році

Газ, що йде безпосередньо на потреби населення

Як видно зі схеми, майже увесь газ (94%), який іде безпосередньо населенню, обліковується за допомогою індивідуальних лічильників. Тому зловживання можливі з рештою 6% газу (близько 0,7 млрд м3). Хоча ця величина є відносно невеликою, потрібно встановити решту лічильників, і закрити це питання.

Газ, що надходить підприємствам теплоенергетики

Згідно з інформацією НКРЕКП, на кінець 2015р. оснащення підприємств комунальної теплоенергетики лічильниками відпуску теплової енергії складало 98%.

Тобто на даний час в Україні забезпечений облік тепла, що виходить від підприємств теплової генерації.

Однак облік тепла, яке потрапляє до багатоповерхівок і фактично споживається домогосподарствами, забезпечений лише наполовину(Графік 7).

Графік 7. Оснащення житла із центральним опаленням приладами обліку та регулювання теплової енергії у 2015 р., %

Джерело: Звіт НКРЕКП  за 2015 р.

У результаті відсутності лічильників та неефективної роботи постачальників теплової енергії (а подекуди і цінового арбітражу) енергоспоживання житловим фондом в Україні є вкрай неефективним – 250 кВт⋅год на 1 м2 у порівнянні з 120 кВт⋅год в країнах ЄС.

Ця неефективність покривається частково за рахунок тих споживачів, у яких відсутні лічильники: за відсутності лічильників тепла норма його витрат для кінцевих споживачів на 27% більша, ніж фактичне споживання домогосподарств з лічильниками.

Рекомендації:

Встановити лічильники та регулятори теплової енергії на усіх будинках, де є централізоване теплопостачання. За підрахунками експертів, на встановлення лічильників потрібно 3 млрд. грн. (при вартості будинкового лічильника 50 тис. грн), що становить 15% від суми нарахованої субсидії на ЖКП у 2015 р.

Разом з встановленням лічильників розробити механізм стимулюючого тарифоутворення для підприємств теплоенергетики таким чином, щоб стимулювати інвестиції останніх у підвищення своєї ефективності і зменшення втрат тепла в теплотрасах. В іншому випадку всі втрати від своєї неефективності постачальники закладатимуть у тариф, і держава (через систему субсидій) разом з кінцевими споживачами будуть оплачувати цю неефективність.

9. Система субсидій не стимулює людей економити газ

За інформацією “Нафтогазу” при наявності субсидій мешканці індивідуальних будинків використовували на 73% більше газу, ніж коли субсидії не було,  а багатоквартирних будинків – на 23% більше.

Тут може бути кілька пояснень: щедрість субсидії перешкоджає споживачу відчути справжню ціну на газ, а тому не спонукає його споживати менше, переходячи на інші види палива або здійснюючи заходи по енергоефективності, більш старе обладнання у порівнянні з заможнішими громадянами, які не мають право на субсидії.

Графік 8. Середній обсяг використаного газу (м3) абонентами у опалювальному сезоні 2015-16 рр.

9 фактів про субсидії в Україні і "справжню" ціну газу для населення

Джерело: Презентація «Нафтогазу» на панельній дискусії «Як покращити механізм субсидії на ЖКП», організованої Центром економічної стратегії

Таким чином, попри безсумнівну користь від запровадження реформи ціноутворення на енергоносії з одночасним запровадженням заходів соціального захисту  населення, в системі субсидіювання є очевидні надмірності.

Уряд в умовах обмежених ресурсів має вибір  – витрачати гроші платників податків на субсидію – тобто проїдання чи на енергозбереження – тобто на інвестиції. При нинішній системі субсидій гроші витрачаються здебільшого на проїдання (графік 9), а тому ця система не є повністю ефективною.

Графік 9. Компенсація вартості енергоресурсів для населення у 2015р., млрд. грн

9 фактів про субсидії в Україні і "справжню" ціну газу для населення

Джерело: «Нафтогазу»

Отже, для підвищення ефективності системи субсидіювання пропонуємо:

Переглянути нормативи витрат газу/теплоенергії, які використовуються при розрахунку розміру субсидії, в бік їх суттєвого зменшення.

Переглянути величину обов’язкового платежу, який необхідно сплачувати домогосподарствам, аби брати участь у програмі субсидій, у бік його суттєвого збільшення.

Розглянути можливість монетизації тієї частини субсидії, що перевищує фактичне споживання послуг домогосподарством.

Передбачити більш жорсткий контроль за доходами і витратами домогосподарств, які беруть участь у програмі субсидій. Тут можна запровадити непряму оцінку доходів за вартістю нерухомості та бізнесів, яка є у власності членів домогосподарства, відстеження руху коштів на банківських рахунках та фізичний огляд рівня життя домогосподарств працівниками соціальних служб

Вжити заходи для прискореного встановлення приладів обліку енергії кінцевими споживачами. Запровадити обов’язкові вимоги наявності квартирних лічильників тепла при здачі в експлуатацію нових багатоповерхівок.

Автор: Марта Кузьмин, старший економіст Центру економічної